BOT项目的运作程序

BOT 项目的运作程序
　　　　相对于其他融资方式而言，BOT 项目的运作程序是比较复杂的。在 2000 年和 2001 年期间，
大岳咨询公司作为北京市第十水厂 BOT 项目的融资顾问，先后向前来调研的 20 余家政府机构、项目公
司和中介机构介绍了 BOT 项目的运作程序。本讲我们将系统地介绍 BOT 项目的运作程序，并简要介绍
北京第十水厂 BOT 项目的运作程序，使更多的读者对此有一个完整地了解。
一、BOT 项目的运作程序
　　按照惯例，BOT 项目的运作程序主要包括：确定项目方案阶段、项目立项阶段、招标准备阶段、
资格预审阶段、准备投标文件阶段、评标阶段、谈判阶段、融资和审批阶段、实施阶段（包括设计、
建设、运营和移交）。
　　对于发起 BOT 项目的国内政府及其代理机构而言，从确定方案阶段开始到实施阶段之前的各阶段，
是 BOT 项目的前期工作，需要落实各种建设条件、选定投资人、落实项目资金来源、基本确定建设方案。
这一过程可以采用协商方式，也可以采用招标方式。大型的或者复杂的 BOT 项目，往往采用招标方式
来选择投资人。
　　1. 确定项目方案
　　这一阶段的主要目标是研究并提出项目建设的必要性、确定项目需要达到的目标。
　　传统的政府融资项目，往往通过聘请咨询公司或者设计院，编制项目建议书和可行性研究，并通
过召开咨询会议和审查会议的方式对项目的规模、技术、经济等方面的内容进行优化，并通过计划管
理部门下达批文的方式加以确定。
　　与传统的政府项目不同，BOT 项目在这一阶段的主要目标是确定项目建设的必要性，并进一步研
究确定设计规模和项目需要实现的目标，而不需要确定项目采用的技术、项目投资额或者投资收益水
平。因此，在招标文件中不需要详细规定项目的技术方案和实施方案，只需要勾画出项目在规模、技术、
经济等方面的轮廓，鼓励投标人在项目构想和设计方面提出新的观点，发挥他们各自的技术和经验优
势，从而有利于政府从各投标方案中选择一个最佳方案作为实施方案。当然，一般情况下，为做到心
中有数，政府聘请咨询公司或者设计院进行预可行性研究，提出项目技术要求并进行实施方案比较，
也是十分必要的。
　　项目是否具备合理的投资收益，或者说，政府是否准备允许投资人获得合理的投资回报，是在这
一阶段必须确定的原则性问题之一。只有允许投资人获得合理的回报，项目采用 BOT 方式才可能取得
成功。不可能盈利的项目，只能由政府或者公共机构进行投资建设，除非政府能够采取财政补贴等方
式保证项目投资人获得合理的回报。
　　2．立项
　　立项，是指计划管理部门对《项目建议书》或《预可行性研究报告》以文件形式进行同意建设的
批复。目前，随着我国经济体制改革的深化和我国加入 WTO 等客观实际的需要，立项管理的程序和审
批权限正在改革之中。
　　BOT 项目在发布招标文件之前，按照国家的基本建设程序完成项目立项是非常必要的。已经立项
的项目可以降低招标后的项目审批风险，提高投标人参与项目的积极性。在项目没有立项的情况下进
行招标工作，如果投资人确定后政府不批准项目，将会给中标人造成很大的损失。因此，项目立项通
过的审批文件一般被作为招标的依据。
　　目前，一般来说，外资 BOT 项目需要得到国家计委的批复，内资 BOT 项目可以由地方政府批复。
在前期准备工作不足的情况下，计划管理部门也可不批复《项目建议书》或《预可行性研究报告》，
而是批复进行同意项目融资招标，这种批复也可作为招标的依据。
　　3．招标准备
　　项目立项工作完成后，即可着手准备招标工作，主要内容有：
　　第一步，成立招标委员会和招标办公室。
　　从已有的 BOT 项目来看，成立招标委员会和招标办公室，对于落实项目基本条件、加快招标进度
和提高工作效率，具有十分重要的意义。招标委员会一般由政府主管领导担任主任，计划、财政、税务、
土地、价格等主管部门的主要负责人作为委员会的成员。招标委员会的主要职责是研究招标过程中的
重大事项并做出决策。招标办公室往往设在负责办理招标具体事宜的单位，可能是行业主管部门，也
可能是政府控制的国有企业，其职能是贯彻执行招标委员会做出的决策，牵头落实项目前期准备工作，
研究项目在经济、技术等方面的问题，并就重大问题的解决方案向招标委员会提出建议。
　　第二步，聘请中介机构，包括专业的投融资咨询公司、律师事务所和设计院。
　　由于 BOT 项目完全按照国际惯例进行运作，要求政府和投资人在签订合同前，对于项目的经济、
技术、法律等方面的问题，做出细致、完整、严密的规定，否则，即使是一个看似微小的疏忽，也可
能带来不利的后果，轻者致使项目失去公平，使政府处于不利地位，重者将导致招标失败、项目流产，
甚至使政府和国家遭受严重的经济损失。
　　因此，聘请专业的投融资咨询公司、律师事务所和设计院，发挥他们在国际招投标、国际投融资
等方面的经验优势，帮助政府进行充分和细致的招标准备工作，使项目结构设计更加严谨和符合国际
惯例，最大限度地降低项目风险，提高项目成功率，是十分必要的。
　　第三步，进行项目技术问题研究，明确技术要求。
　　虽然政府在招标前并不需要规定投标人采取何种技术方案，但是，由于项目最终将移交给政府，
而且项目多是为大众提高公共服务的基础设施，因此，必须在规划条件、技术标准、工艺和设备水平、
环境保护等方面提出明确的要求。为此，政府应该聘请设计院作为技术顾问，对上述问题进行细致和
周密的研究，并将经政府确认后的要求在招标文件中详细而清晰地进行说明。
　　第四步，准备资格预审文件，制定资格预审标准。
　　资格预审是招标工作中一个很重要的环节，尤其是对于前期工作周期长、情况复杂的 BOT 项目。
在正式投标前进行资格预审，选定少数几家竞争力较强的投标人，邀请他们前来参加投标，能减少招
标工作量，提高招标质量。因为，经过资格预审后，只有那些具有较强的技术能力和财务能力的公司
才能参加投标，招标人不需耗费大量的时间和精力对那些竞争力不强的标书进行评审，可以认真仔细
地对通过了资格预审后的投标人的标书进行评审。如果通过预审的投标者在财力上和技术上是健全和